Introducción

Como el título lo indica, la intención de esta presentación es efectuar un balance del proceso de reparaciones a las víctimas del conflicto armado en el Perú. Para hacerlo quiero enfatizar aquellos aspectos políticos e institucionales que, desde mi punto de vista, han permitido avances o han limitado la implementación de esta política. No voy, por tanto, a detenerme en los detalles de lo que se hizo o dejó de hacer, sino que les propongo examinar las fuerzas que han intervenido, a favor y en contra, en este proceso, para al final preguntarnos cuál es el momento actual de las reparaciones y cuál puede ser su devenir.

A modo de introducción vale la pena recordar que es con motivo del Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR) que la demanda por reparaciones adquiere presencia pública. Anteriormente este tema no había formado parte de la agenda principal planteada por las organizaciones de víctimas ni tampoco por los organismos de derechos humanos, los cuales habían dado mayor relevancia a los ámbitos de verdad y justicia.

La novedad del tema hizo necesaria la creación de una nueva institucionalidad que dotara al Estado de la capacidad necesaria para asumir esta tarea. La creación de la CMAN, el año 2004, fue la respuesta del gobierno de Alejandro Toledo a los planteamientos de la CVR. Posteriormente, en julio de 2005, se promulga la Ley N° 28592, con la cual se crea el Plan Integral de Reparaciones (PIR). Esta norma oficializa los planteamientos de la CVR y le da curso legal a la creciente expectativa de las víctimas por las reparaciones.

Lo que vino después puede ser analizado como una sucesión de tensiones que tanto generaron algunos avances como estancamientos en el proceso. A continuación presento las principales tensiones que se pueden identificar.

1. Una institucionalidad nueva pero no coordinada

La reglamentación de la Ley 28592, aprobada a poco de concluir el gobierno de Toledo, precisó el diseño institucional a cargo del proceso de reparaciones. En él se establece un camino de dos pasos: i) la identificación de las víctimas y beneficiarios del PIR, a través de un instrumento denominado Registro Único de Víctimas; y ii) la coordinación de los distintos programas de reparación.

La complejidad radica en que la realización de cada paso fue encargada a una entidad distinta: el primero fue asignado al Consejo de Reparaciones, mientras que el segundo se puso bajo responsabilidad de la CMAN.

Esta distinción institucional tenía una lógica: evitar que el primer paso - la identificación de las víctimas - sea objeto de manipulación política. He sido testigo privilegiado de la fidelidad de los integrantes del Consejo de Reparaciones a este principio de actuación.

Pero dicha distinción planteaba también la necesidad de entender las tareas de ambas entidades como una continuidad: el Consejo producía la información que la CMAN necesitaba para el diseño e implementación de los programas bajo su responsabilidad. No puede decirse que esta premisa se haya cumplido, pues son diferentes los criterios que han orientado la labor de ambas entidades y ello ha producido desencuentros y tensiones. Es decir, no se logró la complementariedad deseada.

Más allá de las anécdotas, considero que algunos de los elementos que plantearé a continuación explican por sí solos las razones de estas diferencias.

2. Impulsos iniciales, inercias posteriores

Es posible encontrar una dinámica parecida en lo que respecta al proceso de reparaciones a cada cambio de gobierno. Esta dinámica podría resumirse de este modo: Existe un impulso inicial cuando el tema es asumido por el gobierno. Ese impulso hace posible la puesta en marcha de algunas de las acciones previstas en el PIR, pero el apoyo político se va desvaneciendo con el paso de los años. El Estado solo se sacude de esta inercia por la incidencia social, especialmente de las organizaciones de víctimas, acompañadas por los organismos de derechos humanos y la Defensoría del Pueblo.

Lo que estoy diciendo es que la implementación del PIR no ha seguido una lógica de acción coherente y sistemática, sino que sus avances se deben a los intereses iniciales del gobierno de turno y a la presión y negociación permanente de los directamente interesados. Así, en un breve recuento, podemos observar:

• Durante el gobierno de Alejandro Toledo, el impulso inicial provino del impacto del propio informe y de la fuerte incidencia de la comunidad de derechos humanos que concertaron efectivamente para generar el marco normativo e institucional necesario para implementar la política de reparaciones. Si bien esta tarea fue importante, en este período no se llegaron a implementar medidas concretas.

• Con la llegada del gobierno del Partido Aprista al gobierno, el proceso recibió un impulso importante. Así, bajo el “premierato” de Jorge del Castillo se impulsó el programa de reparaciones colectivas, se conformó el Consejo de Reparaciones, y se asignaron recursos para el proceso. Este impulso decayó con los sucesivos titulares de la Presidencia del Consejo de Ministros, para quienes este tema no tuvo especial dedicación.

Otras cosas que se lograron en este período fueron desarrolladas de manera aislada (como el diseño del programa de reparaciones en salud, que resultó muy limitado y tuvo muchas dificultades en su implementación), o se alcanzaron por iniciativa de instituciones de la sociedad civil y gobiernos locales o regionales (medidas simbólicas) y por gestión directa de las víctimas (beneficios en Universidades públicas).

En este último rubro se encuentran las reparaciones económicas, conseguidas luego de movilizaciones continuas de las organizaciones de afectados. El año 2010 estas organizaciones lograron que el gobierno avance en el diseño del programa de reparaciones económicas y asigne recursos para este propósito. En febrero de 2011 se presentó un informe técnico con lineamientos para la implementación del programa de reparaciones económicas, el cual fue asumido oficialmente, nos sin grandes cuestionamientos, el 16 de junio de 2011… ¡¡¡ 40 días antes de concluir el período gubernamental!!!

• Una dinámica similar se observa con el gobierno actual. Hubo un impulso inicial muy fuerte bajo el liderazgo de Salomón Lerner Ghitis, que generó muchas expectativas entre las víctimas y en la comunidad de derechos humanos, pero fue una ventana que se cerró rápidamente con el cambio del gabinete ministerial a fines del 2011. Luego vino la transferencia de la institucionalidad a cargo de las reparaciones al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, percibida más como un deseo del entonces Ministro Oscar Valdés de deshacerse de un tema incómodo, y un panorama en el que se mantiene inercialmente la dinámica establecida en el gobierno anterior (reparaciones colectivas y económicas), con algunos añadidos (como el programa de becas), sin llegar a la integralidad planteada en la Ley.

3. El registro como instrumento de reconocimiento y exigencia de derechos

No puedo dejar de mencionar el trabajo del Consejo de Reparaciones en la elaboración del RUV como un elemento que jugó y juega a favor del proceso. Lo menciono no solo porque estuve personalmente comprometido con esta labor, sino porque considero que ha jugado y puede jugar aún un rol en el impulso de la política de reparaciones en el Perú.

Como sabemos, el RUV tiene por objeto la identificación de personas y colectivos (comunidades, centros poblados y grupos de desplazados) que fueron afectados por la violencia, buscando determinar a los beneficiarios de los programas de reparaciones.

En tal sentido, siempre he considerado que el RUV, además de esta importante labor de reconocimiento, se erige como un recordatorio de la obligación asumida por el Estado para con las víctimas del conflicto. Como solía mencionarlo en las ceremonias de entrega de certificados de acreditación, con este registro el Estado se obliga a recordar los nombres, todos los nombres, de quienes ya no están y también de quienes sobrevivieron al conflicto.

Pero esta enorme cantidad de testimonios nunca antes acopiada, que convierte al acervo documentario del CR en el principal depositario de relatos individuales sobre el período de violencia, se convierte en un instrumento que se vuelve sobre el Estado. Para decirlo brevemente, a más registro, más evidente la deuda histórica del país, del Estado, con miles de compatriotas. A más registro, mayor posibilidad de fundamentar y exigir la concreción de las reparaciones. A más registro, mayor la capacidad de incidir con fundamento sobre las entidades públicas encargadas.

Me parece que así lo entendieron las organizaciones de víctimas que exigieron al Consejo de Reparaciones celeridad en la inscripción y acreditación de las víctimas y los beneficiarios, pues con ello podían presionar a los funcionarios del nivel nacional y regional en las responsabilidades que el PIR les asignaba.

4. Miradas parciales sobre la política pública

El siguiente aspecto que deseo resaltar es que la implementación del PIR ha adolecido de la mirada integral que está presente en su diseño original. Así, al haberse desarrollado solo algunos de sus componentes y de manera selectiva, se le ha restado coherencia y eficacia.

El ejemplo más notorio es el énfasis que puso el gobierno aprista en la implementación del programa de reparaciones colectivas, iniciado el año 2007 y que tuvo financiamiento asegurado y una acción sostenida en todo el quinquenio 2006 - 2011. No entro ahora en los cuestionamientos que, en su momento, la Defensoría del Pueblo y algunos organismos de derechos humanos plantearon sobre la real intención reparadora de este programa para las comunidades. Lo que me interesa evidenciar aquí es que este importante desarrollo no fue de la mano con el resto de medidas.

Un panorama completamente distinto se observó en los programas de reparaciones individuales. Al concluir el cuarto año de gobierno anterior (julio de 2010) sólo se contaba con el diseño del programa de reparaciones en salud, el cual se había comenzado a implementar mediante la inscripción automática y gratuita de las víctimas en el Seguro Integral de Salud. Si bien esta medida constituye un paso importante, se limitó a este nivel básico de atención y no desarrolló beneficios especiales para grupos de beneficiarios (personas con discapacidad, víctimas de violación sexual, por mencionar algunos). A ello se suman las dificultades presentadas en la atención a las víctimas, especialmente por desinformación del personal a cargo de los establecimientos de salud, problema que no ha sido revertido y ha generado muchos cuestionamientos de las víctimas que no se sienten verdaderamente atendidas.

Ya mencioné el modo en que se iniciaron las reparaciones económicas. Habría que agregar que pese a los cuestionamientos que tuvo en su origen, porque se optó por un diseño sin el debido sustento técnico, obviando por decreto espacios de deliberación y consulta, y generando una percepción crítica de las víctimas, el programa ha seguido prácticamente con las mismas reglas. En ello, obviamente, hay un rol del Ministerio de Economía y Finanzas, continuo opositor a mejoras en algunos de los programas, particularmente en el de reparaciones económicas.

Es fácil hablar de ausencia de voluntad política. Mirando las cosas desde adentro observo – antes y ahora – una enorme dificultad en la entidad encargada para diseñar e implementar una propuesta de reparaciones que pueda ser denominada integral. Así, al priorizar unos programas sobre otros se pierde la perspectiva de atención a las distintas formas en las que la violencia afectó a las personas. A ello se le añade lo poco que se hizo por construir una práctica que involucre a las distintas entidades públicas con un enfoque reparador compartido. Todo ello condujo a que se perdiera la perspectiva de una experiencia integral, entendiendo integralidad tanto como complementariedad de las medidas como involucramiento coordinado de los diversos sectores del Estado en la implementación de esta política pública.

5. La agenda del futuro desplazó las cuentas pendientes con el pasado.

El último factor que deseo plantear es el de los discursos políticos y los imaginarios en torno a lo que debe hacerse con relación a las víctimas del conflicto. Es notorio que el discurso en la última década ha insistido en la necesidad de pensar en el crecimiento económico del país, objetivos que se logran a través de la inversión privada y la explotación de nuestros recursos naturales, única forma de generar los medios que el país requiere para su desarrollo.

Este discurso con tono economicista, muy parecido al que predominó en el siglo XIX en nuestro país, es el que ha marcado la orientación y las decisiones de política de los últimos gobiernos peruanos. En esta visión la primacía la tiene el aspecto económico del desarrollo, y en las cuentas que se realizan la agenda social, la agenda humana parecen tener poco lugar. Por ello, no es raro que, además de esos momentos de impulso, la deuda con las víctimas del conflicto, la agenda que propuso la CVR, quede en segundo plano.

El discurso justificante que se esgrime es que esos temas constituyen parte de una agenda del pasado, pero que el momento del país requiere más bien pensar en su futuro, donde las preocupaciones son otras. Me parece que se trata de un falso dilema.

La agenda de la CVR es también una agenda de futuro, entendiendo que no es posible un futuro democrático y justo sin incluir a las víctimas, que como sabemos se encuentran entre los más excluidos del país. Al trazar unas coordenadas diferentes se está enviando el mensaje de que las demandas de las víctimas no parecen tener lugar en la agenda gubernamental. Y frente a ello no cabe sino decir que no es posible una agenda del futuro en el Perú que no incluya en ese escenario deseado a las víctimas del conflicto reparadas y restituidas en sus derechos.

Conclusión. ¿Dónde colocar la agenda de las reparaciones?

Podría parecer que este recuento no deja mucho espacio al optimismo. Sin embargo, soy de los convencidos que es posible fortalecer y mejorar lo avanzado. Considero que en el escenario actual enfrentamos algunos dilemas: ¿Buscar nuevas ventanas de oportunidad o fortalecer una política pública? ¿Nos contentamos con acciones parciales o insistimos en una acción integral? ¿Respaldamos un imaginario de futuro excluyente o insistimos en la inclusión de las demandas de las víctimas en dicha apuesta de país?

La existencia de las tensiones antes mencionadas no invalida la necesidad de seguir intentando darle al proceso de reparaciones la coherencia y legitimidad que requieren. Coherencia respecto a los criterios de justicia que se desprenden del análisis ético y jurídico de las situaciones de violación de derechos humanos como las vividas en nuestro conflicto. Y legitimidad mediante la atención a las demandas de las víctimas y a sus propias percepciones sobre lo que implican las reparaciones.

Es importante reconocer que para esta tarea no se empieza de cero. Y la tarea principal, perfectamente realizable con los recursos institucionales y económicos disponibles, es imaginar y diseñar una acción integral en materia de reparaciones, identificando y movilizando decisiones institucionales en las distintas entidades del Estado, y ubicada en una perspectiva de implementación gradual y progresiva. Es posible asumir un enfoque de integralidad que involucre a todos los actores pertinentes. Acaso el aspecto más complejo será obtener recursos, pero sin una propuesta coherente, esta tarea será más difícil aún.

Junto con los diseños, serán necesarias las decisiones, y para ello se requiere un fuerte liderazgo del sector Justicia. Ello constituye un aspecto importante de incidencia en el tiempo actual.

Y una comunicación más amplia de los avances que se están logrando y del significado que tienen para la recuperación del proyecto de vida de las víctimas y de la confianza de ellas en el sistema democrático.